I – INTRODUÇÃO
A presente Nota Técnica tem por objetivo analisar a questão relativa ao quantitativo de vereadores a ser fixado pelas respectivas leis orgânicas municipais, à luz do disposto no art. 29, IV, da Constituição Federal, cuja redação foi dada pela Emenda Constitucional nº 58/09, nos seguintes termos:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
IV - para a composição das Câmaras Municipais, será observado o limite máximo de: a) 9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes;
b) 11 (onze) Vereadores, nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes;
c) 13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 (trinta mil)
habitantes e de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municípios de mais de 50.000 (cinquenta mil)
habitantes e de até 80.000 (oitenta mil) habitantes;
e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municípios de mais de 80.000 (oitenta mil)
habitantes e de até 120.000 (cento e vinte mil) habitantes;
f) 19 (dezenove) Vereadores, nos Municípios de mais de 120.000 (cento e
vinte mil) habitantes e de até 160.000 (cento sessenta mil) habitantes;
g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 160.000 (cento e
sessenta mil) habitantes e de até 300.000 (trezentos mil) habitantes;
h) 23 (vinte e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 300.000
(trezentos mil) habitantes e de até 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil)
habitantes;
i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes;
j) 27 (vinte e sete) Vereadores, nos Municípios de mais de 600.000
(seiscentos mil) habitantes e de até 750.000 (setecentos cinquenta mil) habitantes;
k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de até 900.000 (novecentos mil) habitantes;
l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 900.000
(novecentos mil) habitantes e de até 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes;
m) 33 (trinta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.050.000 (um
milhão e cinquenta mil) habitantes e de até 1.200.000 (um milhão e duzentos mil)
habitantes;
n) 35 (trinta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.200.000 (um
milhão e duzentos mil) habitantes e de até 1.350.000 (um milhão e trezentos e
cinquenta mil) habitantes;
o) 37 (trinta e sete) Vereadores, nos Municípios de 1.350.000 (um milhão e
trezentos e cinquenta mil) habitantes e de até 1.500.000 (um milhão e quinhentos
mil) habitantes;
p) 39 (trinta e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.500.000 (um
milhão e quinhentos mil) habitantes e de até 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes;
q) 41 (quarenta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.800.000 (um
milhão e oitocentos mil) habitantes e de até 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes;
r) 43 (quarenta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 2.400.000
(dois milhões e quatrocentos mil) habitantes e de até 3.000.000 (três milhões) de
habitantes;
s) 45 (quarenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 3.000.000
(três milhões) de habitantes e de até 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes;
t) 47 (quarenta e sete) Vereadores, nos Municípios de mais de 4.000.000
(quatro milhões) de habitantes e de até 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes;
u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 5.000.000
(cinco milhões) de habitantes e de até 6.000.000 (seis milhões) de habitantes;
v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 6.000.000
(seis milhões) de habitantes e de até 7.000.000 (sete milhões) de habitantes;
w) 53 (cinquenta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 7.000.000
(sete milhões) de habitantes e de até 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; e
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000
(oito milhões) de habitantes;
II – HISTÓRICO CONSTITUCIONAL
A aprovação da Emenda Constitucional nº 58/09, que conferiu a redação atual ao art. 29, IV, da Constituição Federal, decorreu de abusos resultantes da aplicação da redação anterior do referido dispositivo da Carta Magna, que culminaram com a adoção de norma restritiva, imposta pelo Tribunal Superior Eleitoral1, ao estender a aplicação de decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal2 em relação a um pequeno município paulista.
A redação anterior do art. 29, IV, da Carta Magna determinava que o número de vereadores seria fixado pelas respectivas câmaras de vereadores de forma proporcional à população do município, observados os limites mínimos e máximos estabelecidos nas três faixas populacionais relacionadas no mencionado dispositivo constitucional. Dessa forma, havia certa discricionariedade para os municípios fixarem o número de vereadores, levando-se em conta o referido critério da proporcionalidade, fixando um número situado entre o mínimo e o máximo para a respectiva faixa populacional.
Tal discricionariedade levou à aprovação de números totalmente desproporcionais de vereadores para alguns municípios, onerando as folhas de pagamento do Poder Legislativo, o que levou o Ministério Público a interpor diversas ações civis públicas, de modo a corrigir a situação e conduzir os municípios à normalidade. Ao impor o número exato de vereadores para cada faixa populacional, quando julgou, em sede de recurso extraordinário, uma das referidas ações, o Supremo Tribunal Federal interpretou que a proporcionalidade estabelecida pela Constituição Federal era de caráter matemático, não deixando qualquer margem à autonomia municipal para decidir seu número de vereadores.
Essa regra foi seguida pelo Tribunal Superior Eleitoral ao aprovar resolução estendendo a decisão do STF a todos os municípios, o que levou o Congresso Nacional a aprovar a já mencionada Emenda Constitucional nº 58/09, fixando novo número de vereadores para as municipalidades brasileiras, de modo a reverter parte dos efeitos causados pela decisão do TSE.
III – ANÁLISE DO ART. 29, IV, DA CONSTITUIÇÃO, À LUZ DA AUTONOMIA MUNICIPAL
Ao contrário da redação anterior, em que se impunha limites mínimo e máximo de vereadores para cada faixa populacional, a nova redação do dispositivo constitucional que disciplina a matéria optou por fórmula diferente, estabelecendo apenas o limite máximo de vereadores para cada uma das vinte e quatro faixas populacionais, sem impor um limite mínimo para as referidas faixas ou mesmo a exigência de obediência ao princípio da proporcionalidade, como exigido na redação anterior. Estariam, assim, os municípios autorizados a fixar, em suas respectivas leis orgânicas, qualquer número de vereadores, desde que inferior ao limite máximo da faixa em que se enquadra a respectiva população? Ou, em outras palavras, a Constituição não traz limites mínimos, mas apenas máximos para o número de vereadores em cada faixa populacional? De início, cumpre ressaltar que o poder constituinte derivado não optou pela fórmula sugerida durante os debates na Câmara dos Deputados, na qual se imporia o número exato de vereadores para cada uma das faixas eleitorais, a exemplo do que fez a Resolução nº 21.702 do TSE. Entendemos que tal imposição afrontaria a autonomia do município, concedida pelo art. 18 da Constituição Federal, a qual foi elevada à condição de cláusula pétrea pelo poder constituinte originário, revestida sob o manto da forma federativa do Estado (art. 60, §4º, I), pois impor o número exato de vereadores na Constituição corresponderia a suprimir uma das mais importantes prerrogativas da municipalidade, que é a de fixar o tamanho do seu Poder Legislativo, dentro dos parâmetros previamente fixados na Lei Maior e das suas próprias condições e necessidades. Dessa forma, optou o constituinte reformador por solução diferente, em que se estabeleceram apenas os limites máximos de vereadores, para cada uma das faixas populacionais, cabendo ao município, no exercício da sua autonomia, fixar o quantitativo de vereadores adequado à sua realidade, mediante alteração da respectiva lei orgânica. Tal fixação de número de vereadores poderá levar em conta, assim, a situação do município em particular, especialmente no que tange aos aspectos financeiros, sobretudo levando-se em conta as diferentes realidades dos municípios localizados em diferentes partes do país. Há que se observar, todavia, que, embora não descrito explicitamente, o princípio da representatividade deve ser observado ao fixar-se o número de vereadores do município. Nesse sentido, o número de vereadores a ser fixado deve guardar relação com os limites e faixas populacionais estabelecidos pela Carta Magna, tendo em vista que os edis são os representantes da população local e para ela legislam. Apesar de não haver limites mínimos explícitos, o bom senso deve ser sempre utilizado, de modo a não afastar os representantes da população, tornando o Poder Legislativo local praticamente inacessível à população. Exemplo de quantitativo de vereadores que contrastaria com o princípio da representação popular seria a fixação, pelo Município de São Paulo, de uma câmara com vinte vereadores, mesmo possuindo população superior a dez milhões de habitantes e tendo como limite máximo cinqüenta e cinco vereadores. Também constituiria afronta ao referido princípio da representatividade um município hipotético fixar sua câmara com apenas quatro edis, independentemente da população do município. Eventual distorção na fixação do número de vereadores em desobediência ao supracitado princípio poderá ensejar, inclusive, ação judicial visando corrigir o quantitativo constante da lei orgânica municipal, a exemplo do que se propuseram em outras épocas quando houve abusos na fixação do quantitativo de vereadores por algumas municipalidades.
IV - CONCLUSÃO
A redação dada ao art. 29, IV, da Constituição Federal, pela Emenda Constitucional nº 58/09, modificou os limites relativos à composição das câmaras de vereadores, fixando novos limites máximos, conforme as faixas populacionais estabelecidas no Texto Constitucional. Referida redação não impôs limites mínimos, mas apenas limites máximos para cada uma das faixas populacionais, de modo que os municípios poderão, no exercício da sua autonomia, fixar o número de vereadores das suas respectivas câmaras, de acordo com as suas particularidades, obedecendo-se apenas aos mencionados limites máximos. Podem, dessa forma, adotar número de vereadores inferior ao máximo permitido para a faixa populacional em que se situa a municipalidade, sem incorrer em ilegalidade ou inconstitucionalidade. Tal autonomia encontra como restrição, apenas, o princípio da representatividade, de modo que o número de vereadores não pode ser diminuto em relação à população local, sob pena de tal número vir a ser corrigido pela via judicial.
1 Resolução nº 21.702, de 02/04/2004, em que fixou faixas populacionais às quais atribuiu o número exato de Vereadores, iniciando-se pelos Municípios que possuem até 47.619 habitantes, que passariam a ter nove Vereadores.
2 RE 197.917, em que se questionava o número de vereadores fixado pela Câmara Municipal de Mira Estrela/SP.
MÁRCIO SILVA FERNANDES
Consultor Legislativo da Área I Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal, Administrativo, Processo Legislativo e Poder Judiciário/DEZEMBRO/2010.
Daí, a dúvida fundada é se, por exemplo, num município de 50.0000 habitantes, haverá obrigatoriamente de um piso mínimo de vereadores em sua composição!!!
Pela nova redação do art.29, IV, da CF, percebe-se que o limite estabelecido é o máximo, não existindo qualquer restrição expressa quanto ao mínimo.
Inobstante, existe um consulta do deputado federal Otávio Leite (PSDB-RJ) ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE), cujo relator é o Min. Marco Aurélio, na qual indaga sobre a aplicação e o alcance da Emenda Constitucional nº 58, de 2009, em relação aos números-limite de vereadores que vão integrar as Câmaras Municipais para as Eleições 2012.
Na consulta formulada, indaga-se, basicamente, v.g., se, num município de 50.000 mil habitantes, em que há o limite máximo de 13 edis (CF/88, art.29, IV, c), o parâmetro para estabelecer o número mínimo, seria aquele consignado como o algarismo máximo do item imediatamente anterior.
No exemplo acima, haverá o máximo (13) disposto no art.29, IV, c, com um número mínimo de 11 vereadores (CF/88, art.29, IV, b).
Parece que a interpretação que busca o número mínimo de vereadores na alínea anterior é a mais acertada, eis que o Supremo Tribunal Federal, anteriormente à EC 58/2009, firmou entendimento no sentido de que deixar a critério do legislador municipal o estabelecimento da composição das Câmaras Municipais, sem observância de quaisquer limites mínimos ou máximos é tornar sem sentido a previsão constitucional expressa da proporcionalidade.
Nesse sentido: RE 266.994, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ 21.5.2004, RE 300.343, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ 11.6.2004 e RE 197.917-SP.
A se admitir que não houvesse um limite mínimo a ser observado na fixação pelas Câmaras Municipais do número de vereadores, eis que, pela CF/88, com as modificações instituídas pela EC 58/09, somente teríamos baliza expressa para o máximo de parlamentares municipais, teríamos a hipótese absurda de termos, i.e., para o Município de São Paulo, cuja população é superior a 8.000.000 (oito milhões) de habitantes e número máximo de 55 (cinqüenta e cinco) Vereadores, art.29, IV, x, a possibilidade de fixação da quantia mínima de 09 edis, com malferimento patente do princípio da proporcionalidade.
Entende-se, por conseguinte, que há sim limites mínimos e máximos constitucionais a serem obrigatoriamente seguidos pelas Leis Orgânicas e Câmaras Municipais na fixação do número de parlamentares.
Diante de vários fatos, questionamentos e parecer técnico estão em meio ao um debate acirrado em nosso município, abusarei de algumas entrelinhas de Geraldo Duarte – SP, que manifestou de forma divergente em parte ou apenas em um aspecto quanto ao parecer do Consultor Legislativo da Área I Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal, Administrativo, Processo Legislativo e Poder Judiciário Dr. Márcio Silva Fernandes, no que tange não lhe pareceram razoáveis nem proporcionais a câmara de vereadores terem discricionariedade para apontar numero inferior a faixa populacional indicada, sob pena de invadir a faixa imediatamente anterior causando assim uma discrepância na representatividade, parece-lhe que na edição da emenda constitucional 58/2009 houve a supressão do artigo IV (redução anterior) que determinava a competência da câmara municipal para determinar o numero dos vereadores.
De qualquer forma, trata-se de opinião, de parecer e referencias que certamente servirá para incrementar o debate.
Reflexão:
A quem interessa 17 vagas na câmara, a quem beneficiará 21 vagas a partir das eleições de 2012? Por um lado alguns estudiosos, curiosos, e até mesmo quem entende de política, questionados, disseram, 21 vagas beneficiará ao povo, que terá maior representatividade na câmara, também aos partidos pequenos que terão finalmente a chance de alcançar o coeficiente eleitoral sozinho, ou coligado com outro partido do mesmo porte, mais também poderá dificultar ao executivo a cooptação de aliados, para compor sua base, que poderá ser minoria, solidificando sua força, causando mal estar na independência do legislativo. E 17 vagas a quem interessa? Dúvidas, opiniões trocadas, mais alguém arriscou, só aos grandes interessa uma câmara com 13 ou 17 vereadores, manipulações, fragilidades política, também montagem da proporcional, quanto menos chances aos pequenos, mais poder de barganha terão os grandes sobre os nanicos, que se acuarão aos convites forçados, para as montagens dos chapões, tirando-lhes a chances de alcançarem os coeficientes sozinhos ou coligados com um partido do mesmo top, se serve de lembrança, Um monte de nanicos e uns maiores, quem é o beneficiário? “tu és grande, se grande for, sai sozinho”.
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